Waarom blijft het statuut ook in de toekomst belangrijk?



Het statuut voor federale ambtenaren heeft in het verleden zijn nut bewezen. Ook in de toekomst blijft het statuut om verschillende redenen onmisbaar voor overheidspersoneel.

Het statuut: algemeen
De ambtenaar is de persoon die in vast verband zijn diensten verleent in een staatsadministratie. Zijn statuut wordt geregeld door het Koninklijk Besluit van 2 oktober 1937 houdende Statuut van het Rijkspersoneel. Het is eigen aan een statuut dat het door de overheid eenzijdig kan gewijzigd worden. De statutaire toestand van de ambtenaren kan dus op ieder ogenblik gewijzigd worden voor de toekomst, zelfs in een voor de ambtenaren ongunstige zin. Een wijziging van het statuut is zelfs niet onwettig als dat voor een bepaalde categorie van ambtenaren hun promotieperspectieven vernietigt. Louis Camu schreef in de inleiding van zijn rapport, om het statutair karakter van de juridische band tussen de ambtenaar en de Staat te onderstrepen, dat de arbeidsovereenkomst de uitzondering moest zijn bij de werving van ambtenaren.  

De werving van het personeel 

Het hoofdstuk over de werving van het personeel beschouwde Camu als werkelijk fundamenteel voor het slagen van de administratieve hervorming. Tot aan de invoering van het statuut in 1937 bestonden er verschillende recruteringstechnieken die ter discussie stonden. 

De voorstellen van de Koninklijke Commissaris voor de Administratieve Hervorming zagen er schematisch als volgt uit : 

1. De aanwerving heeft uitsluitend plaats volgens een systeem van vergelijkende examens.
2. De vergelijkende examens worden georganiseerd per categorie van ambt waarvoor de kandidaten postuleren. 
3. De diplomavereiste verschilt volgens de categorie van ambt waarvoor de kandidaat postuleert. Er wordt geen diplomavereiste meer gesteld voor een kandidaat die reeds benoemd is in een lagere categorie en door het welslagen van een examen naar een hogere wil opschuiven. 
4. De stage ter vervolmaking van de beroepskennis wordt veralgemeend.
5. De stage wordt afgesloten met een examen waarvan het resultaat als voorwaarde geldt voor de definitieve indienstneming.
6. Alle examens worden georganiseerd door een Vast Wervingssecretariaat (nu SELOR), geleid door een magistraat. 

Deze voorstellen werden verwerkt in het statuut van 1937 en in 1964 gewijzigd (zo verviel het examen voor definitieve indiensttreding in 1964). Louis Camu stelt in de conclusie van zijn rapport dat de aanwerving streng moet zijn en dat het favoritisme en de intrige uitgesloten moeten worden. 

Eigenheid van het statuut

Niets is zo eigen aan de ambtenaar als zijn statuut. Het is een beetje zoals een ridderorde. Niet iedereen kan die zomaar krijgen. Alleen wie bij de overheid werkt en vastbenoemd is, heeft een statuut. Zo werd het toch altijd begrepen. Terwijl "statuut" eigenlijk een ander woord is voor "rechtspositie", of gewoon "arbeidsvoorwaarden". Heikele vragen daarbij zijn: Waarom moet een ambtenaar een statuut hebben en hoe zinvol is dat nog in een tijd waarin een vierde van het personeel contractueel wordt aangeworven? Waarom nog twee soorten personeel met aparte arbeidsvoorwaarden als ze allebei hetzelfde werk doen? Die vragen houden veel mensen bezig.  

Die huidige regeling is historisch gegroeid. Een ambtenaar vervulde taken die verbonden waren met de overheid, zoals justitie en ordehandhaving. Later kwamen daar wetenschappelijke en uitvoerende taken bij. De overheid is een aparte werkgever die het algemeen belang moet dienen. De overheidswerknemer is een aparte werknemer en geniet dan ook een speciale rechtsbescherming. Vandaar het statuut.

Het statuut is dus geen contract waarin beide partijen het eens moeten zijn over de voorwaarden. Een ambtenaar wordt ‘eenzijdig’ aangesteld door de overheid. Hij heeft geen enkele inspraak in zijn loon- of arbeidsvoorwaarden. Hij heeft alleen het recht te eisen dat de regels die vastgelegd zijn in het statuut worden nageleefd. Als compensatie krijgt hij een vaste benoeming, in feite een garantie dat hij maar ontslagen kan worden in de vooraf vastgelegde gevallen.

Vrijheid van meningsuiting

De vrijheid van meningsuiting geldt als een van de meest fundamentele grondrechten van onze samenleving. Hoewel de vrijheid van meningsuiting vrij ruim omschreven wordt, is het toch belangrijk om grenzen te stellen aan dat democratisch grondbeginsel. Het is één van de belangrijkste mensenrechten, maar kan tevens een gevaarlijk recht zijn. Woorden kunnen aanzetten tot onrechtmatig gedrag, tot discriminatie of stigmatisering van bepaalde mensen of groepen mensen. 

Hoe zit dat met ambtenaren? Wij zien een evolutie van zwijgplicht naar spreekrecht. En dan zijn er ook nog de klokkenluiders.

In 1937 werd bepaald dat de ambtenaren spreekrecht hebben over feiten die ze vernemen tijdens de uitoefening van hun ambt. In de praktijk bleek dat spreekrecht niet gebruikt te worden. Gedurende lange tijd was de zwijgplicht binnen de Belgische administraties de regel. De laatste decennia kreeg het principe van openbaarheid van bestuur in het kader van de politieke en bestuurlijke vernieuwing geleidelijk aan dan ook meer aandacht en kwam er meer nadruk te liggen op de spreekvrijheid van de ambtenaar. In een democratische samenleving is het immers noodzakelijk dat burgers een efficiënte controle kunnen uitoefenen op het bestuur en daarvoor is de nodige informatie vereist. Zodoende wordt er groter belang gehecht aan een zo goed mogelijke dienstverlening voor de burger en er wordt verwacht van de overheid dat zij „klantvriendelijk‟ is en de burger behulpzaam is in de contacten tussen burger en overheid. 

Klokkenluiders zijn personeelsleden die illegale, immorele of niet-legitieme praktijken aan daartoe bevoegde entiteiten meedelen zodat daartegen actie kan ondernomen worden. Het is mogelijk dat een persoon eerst heeft meegewerkt aan de ontoelaatbare praktijken, daarna berouw toont en de feiten openbaar maakt. 

Bescherming bieden aan klokkenluiders is belangrijk om geen ontradend effect te geven aan andere ambtenaren. Ambtenaren moeten altijd het gevoel hebben dat ze mistoestanden kunnen aanklagen aan de overheid en dat corruptie en fraude niet getolereerd zullen worden. Klokkenluiden is dan ook een belangrijk middel tegen corruptie en fraude. 

Daarom moeten voldoende impulsen gegeven worden door de overheid aan ambtenaren zodat zij wangedrag waarvan zij weet hebben, aanklagen. Klokkenluiders ondervinden sowieso al psychische nadelen van hun melding, de zogenaamde backlash. Ze worden beschouwd als verklikkers en hebben het gevoel dat ze hun dienst, hun collega’s of hun oversten verraden. Het is dan ook belangrijk dat er voldoende bescherming geboden wordt. Hoe die bescherming in de praktijk moet voorzien worden, is een precaire vraag. 

Toch moet ook enige voorzichtigheid geboden worden bij het klokkenluiden. Het mag door de ambtenaar enkel gebruikt worden als laatste middel. Indien mogelijk, moet de ambtenaar proberen om het probleem eerst intern op te lossen door melding te doen bij de oversten. In het geval dat de ambtenaar niet voorzichtig handelt, bestaat het risico dat hij gesanctioneerd wordt omdat hij niet als een loyaal ambtenaar gehandeld heeft. 

Waarom is niet iedereen statutair? 

In principe zouden contractuelen een uitzondering moeten zijn. Dat stond ook jaren in het Algemeen Principe Koninklijk Besluit, dat de basisregels vastlegt voor alle federale ambtenaren en ook deze van de deelstaten.

Contractuele tewerkstelling is volgens dat besluit enkel toegestaan voor:

1. Uitzonderlijke en tijdelijke personeelsbehoeften. Dat gaat om werk dat in tijd beperkt is (bijvoorbeeld voor een tijdelijk project), of wanneer er een buitengewone toename van het werk is.
2. Vervangingsopdrachten. Statutaire personeelsleden die afwezig zijn, mogen vervangen worden door contractuele aanwervingen. Zowel voltijds als deeltijds.
3. Bijkomende en specifieke opdrachten, die enkel door contractuele personeelsleden mogen vervuld worden. Het gaat onder meer om catering- en schoonmaakpersoneel, maar ook om bv. redders in een openbaar zwembad waarbij de overheid de werkgever is.
4. Hooggekwalificeerde functies, zoals ICT-managers, waarvoor je een bijzondere kennis en ruime ervaring nodig hebt.

Ook openbare instellingen die voor sommige taken concurrentie hebben van andere spelers op de markt, mogen daarvoor contractuele personeelsleden in dienst nemen.

Juridische verankering principieel statutair dienstverband

RECHTSGRONDAARD DIENSTVERBAND    VASTSTELLING RECHTSPOSITIE
Federale overheid (algemeen bestuur en buitenlandse betrekkingen)
Artikel 37 juncto artikel 107, tweede lid Grondwet Statutair, behoudens de door de wetten gestelde uitzonderingen Bevoegdheid berust bij de Koning 
Artikelen 3 en 4 wet 22 juli 1993 Statutair, behoudens de uitzonderingen bepaald in artikel 4Bevoegdheid berust bij de Koning (ook voor de contractanten) 
KB 2 oktober 1937 houdende statuut van het Rijkspersoneel Artikel 4, §2, 1° wet 22 juli 1993